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      2002版可研大綱對運(yùn)營模式選擇沒有做出要求，在項(xiàng)目實(shí)際操作中，只有少數(shù)項(xiàng)目在編寫可研報(bào)告時(shí)會(huì)簡單提到“由××單位負(fù)責(zé)后續(xù)的運(yùn)營管理”，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，這樣的描述明顯過于簡單。因此2023版要求重視研究運(yùn)營模式選擇和創(chuàng)新，政府投資項(xiàng)目要評(píng)價(jià)市場化運(yùn)營的可行性和利益相關(guān)方的可接受性，研究提出項(xiàng)目運(yùn)營模式，確定自主運(yùn)營管理還是委托第三方運(yùn)營管理，并說明主要理由。委托第三方運(yùn)營管理的，還應(yīng)提出對第三方的運(yùn)營管理能力的要求。

      自主運(yùn)營管理：建設(shè)單位調(diào)動(dòng)自身資源，自主開展資產(chǎn)運(yùn)營管理。

      委托運(yùn)營管理：指受托人接受委托人的委托，按照預(yù)先規(guī)定的合同，對委托對象進(jìn)行經(jīng)營管理。常見的委托運(yùn)營管理模式有：政府與社會(huì)資本合作模式、“總承包+運(yùn)營”模式等，其選擇理由及運(yùn)用管理能力要求包括但不限于以下內(nèi)容：

      2002版可研大綱沒有提及“績效管理”內(nèi)容，新大綱則要求政府投資項(xiàng)目運(yùn)營需要制定項(xiàng)目全生命周期關(guān)鍵績效指標(biāo)和績效管理機(jī)制，提出項(xiàng)目主要投入產(chǎn)出效率、直接效果、外部影響和可持續(xù)性等績效管理要求，即提出“績效管理方案”，對于大型、復(fù)雜及分期建設(shè)項(xiàng)目，還應(yīng)按照子項(xiàng)目分別確定績效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并說明影響項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。我司結(jié)合項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，對績效指標(biāo)的設(shè)置提出以下思路：

      1.確定項(xiàng)目績效目標(biāo)。在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，應(yīng)明確項(xiàng)目總體政策目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)有關(guān)中長期工作規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施方案等，特別是與項(xiàng)目立項(xiàng)直接相關(guān)的依據(jù)文件，分析重點(diǎn)工作任務(wù)、需要解決的主要問題和相關(guān)財(cái)政支出的政策意圖，研究明確項(xiàng)目的總體績效目標(biāo)，即總?cè)蝿?wù)、總產(chǎn)出、總效益等。

      2.分解細(xì)化指標(biāo)。分析、歸納總體績效目標(biāo)，明確完成的工作任務(wù)，將其分解成多個(gè)子目標(biāo)，細(xì)化任務(wù)清單。根據(jù)任務(wù)內(nèi)容，分析投入資源、開展活動(dòng)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、成本要求、產(chǎn)出內(nèi)容、產(chǎn)生效果，設(shè)置績效指標(biāo)。

      3.設(shè)置指標(biāo)值?？冃е笜?biāo)選定后，應(yīng)參考相關(guān)歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)等，科學(xué)設(shè)定指標(biāo)值。指標(biāo)值的設(shè)定要在考慮可實(shí)現(xiàn)性的基礎(chǔ)上，盡量從嚴(yán)、從高設(shè)定，以充分發(fā)揮績效目標(biāo)對預(yù)算編制執(zhí)行的引導(dǎo)約束和控制作用。避免選用難以確定具體指標(biāo)值、標(biāo)準(zhǔn)不明確或缺乏約束力的指標(biāo)。

      4.加強(qiáng)指標(biāo)銜接。強(qiáng)化一級(jí)項(xiàng)目績效目標(biāo)的統(tǒng)領(lǐng)性，二級(jí)項(xiàng)目是一級(jí)項(xiàng)目支出的細(xì)化和具體化，反映一級(jí)項(xiàng)目部分任務(wù)和效果。加強(qiáng)一、二級(jí)項(xiàng)目之間績效指標(biāo)的有機(jī)銜接，確保任務(wù)相互匹配、指標(biāo)邏輯對應(yīng)、數(shù)據(jù)相互支撐。

      新大綱“項(xiàng)目投融資與財(cái)務(wù)方案”章節(jié)旨在明確項(xiàng)目產(chǎn)出方案、建設(shè)方案和運(yùn)營方案的基礎(chǔ)上，研究項(xiàng)目投資需求和融資方案，計(jì)算有關(guān)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目盈利能力、償債能力和財(cái)務(wù)持續(xù)能力，據(jù)以判斷擬建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)合理性，分析項(xiàng)目對不同主體的價(jià)值貢獻(xiàn)，為項(xiàng)目投資決策、融資決策和財(cái)務(wù)管理提供依據(jù)。

      《大綱》中該章節(jié)分為“投資估算”“盈利能力分析”“融資方案”“債務(wù)清償能力分析”“財(cái)務(wù)可持續(xù)性分析”五個(gè)小節(jié)，內(nèi)容基于2002年《投資項(xiàng)目可行性研究指南（試用版）》（下稱《指南》）的“投資估算”“融資方案”及“財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)”章節(jié)內(nèi)容進(jìn)行編制及優(yōu)化，具體對比如下：

      1. 權(quán)益型金融工具、專項(xiàng)債、公司信用類債券等融資方式

      對于權(quán)益性金融工具，國務(wù)院在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號(hào)）中提出：“對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和國家鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)，鼓勵(lì)項(xiàng)目法人和項(xiàng)目投資方通過發(fā)行權(quán)益型、股權(quán)類金融工具，多渠道規(guī)范籌措投資項(xiàng)目資本金”。其中權(quán)益性金融工具主要包括永續(xù)債券、可轉(zhuǎn)換債券、權(quán)益型REITs等。

      （1）永續(xù)債是發(fā)行人在銀行間債券市場注冊發(fā)行的“無固定期限、內(nèi)含發(fā)行人贖回權(quán)”的債券。永續(xù)債的每個(gè)付息日，發(fā)行人可以自行選擇將當(dāng)期利息及已經(jīng)遞延的所有利息，推遲至下一個(gè)付息日支付，且不受到任何遞延支付利息次數(shù)的限制。在具體項(xiàng)目融資方案設(shè)計(jì)過程中若考慮使用永續(xù)債，需要按照《金融負(fù)債與權(quán)益工具的區(qū)分及相關(guān)會(huì)計(jì)處理規(guī)定》和《永續(xù)債相關(guān)會(huì)計(jì)處理的規(guī)定》中關(guān)于權(quán)益工具定義及區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定設(shè)置永續(xù)債，方可用作項(xiàng)目資本金。

      （2）可轉(zhuǎn)換公司債券（下稱“可轉(zhuǎn)債”）是指公司依法發(fā)行、在一定期間內(nèi)依據(jù)約定的條件可以轉(zhuǎn)換成本公司股票的公司債券，屬于《證券法》規(guī)定的具有股權(quán)性質(zhì)的證券。國發(fā)〔1996〕35號(hào)文第五條規(guī)定，“對某些投資回報(bào)率穩(wěn)定、收益可靠的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目，以及經(jīng)濟(jì)效益好的競爭性投資項(xiàng)目，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以試行通過發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券或組建股份制公司發(fā)行股票方式籌措資本金”。因此采用可轉(zhuǎn)債融資對于項(xiàng)目收益水平、發(fā)行人的主體資質(zhì)、資信要求相對較高，在選擇融資方案時(shí)需要慎重考慮。

      （3）專項(xiàng)債可用于重大項(xiàng)目資本金，并允許配套市場化融資的來源為2019年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號(hào)）。目前適用于鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水、新能源項(xiàng)目、煤炭儲(chǔ)備設(shè)施、國家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等13個(gè)領(lǐng)域。在可研階段，考慮使用專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金時(shí)還應(yīng)考慮項(xiàng)目收益如何合法合規(guī)地償還專項(xiàng)債本息。對于政府注入資本金項(xiàng)目，作為股東方，政府只能通過股權(quán)投資收益（分紅）、股權(quán)轉(zhuǎn)讓，以及在符合特定條件的前提下減資退出等方式取得所有者權(quán)益。因此在項(xiàng)目融資方案具體分析時(shí)，需要確定政府方獲取對應(yīng)收益的形式，以便安排專項(xiàng)債本息的償還。

      （4）公司信用類債券涵蓋包括企業(yè)債券、公司債券和非金融企業(yè)債務(wù)融資工具，是我國多層次債券市場體系的重要組成部分。國發(fā)〔2019〕26號(hào)文規(guī)定“項(xiàng)目資本金是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的人還債務(wù)及利息”，表明公司信用類債券只能作為項(xiàng)目資本金以外資金的融資手段。信用類債券以發(fā)行企業(yè)的信用為背書，故存在信用風(fēng)險(xiǎn)，投資者對收益率的要求也相應(yīng)較高。在可研編制階段，需要對發(fā)債企業(yè)的資質(zhì)及項(xiàng)目的收益水平進(jìn)行合理評(píng)估。

      對于政府投資項(xiàng)目，無論是采用權(quán)益性金融工具、專項(xiàng)債還是發(fā)行公司信用債券進(jìn)行融資，都要對融資期限及償還順序進(jìn)行分析。權(quán)益性金融工具、專項(xiàng)債、公司信用債券的期限設(shè)置需要與項(xiàng)目期限匹配，發(fā)行久期較長（如15、20年）的債券，能降低期限錯(cuò)配帶來的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目收益償還市場化融資后，相應(yīng)債券本息得到清償。另外，對于將權(quán)益性金融工具、專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金的項(xiàng)目，清償順序劣后于市場化融資資金，在項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算中要優(yōu)先將權(quán)益性金融工具、專項(xiàng)債還本付息資金計(jì)入經(jīng)測算評(píng)估的經(jīng)營性專項(xiàng)收入，測算后仍有剩余專項(xiàng)收入的，根據(jù)剩余專項(xiàng)收入能夠覆蓋市場化融資本息的范圍，安排市場化融資額度。

      2. REITs

      《大綱》提出在可行性研究階段對具有潛在上市條件的項(xiàng)目開展REITs盤活存量資產(chǎn)分析，以終為始，體現(xiàn)全生命周期的理念，倒逼有關(guān)各方在項(xiàng)目前期研究階段重視投資管理合規(guī)性、運(yùn)營收益穩(wěn)定性等內(nèi)容。

      REITs（Real Estate Investment Trusts），是指不動(dòng)產(chǎn)投資信托，在證券交易所公開交易，通過證券化方式將具有持續(xù)、穩(wěn)定收益的不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)或權(quán)益轉(zhuǎn)化為流動(dòng)性較強(qiáng)的上市證券的標(biāo)準(zhǔn)化金融產(chǎn)品。簡單來說，REITs通過募集眾多投資者的資金，用于投資不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)來獲得收益。與股票和債券相比，REITs具有相對中等風(fēng)險(xiǎn)、中等收益的特征。在大力支持盤活存量資產(chǎn)的政策背景下，REITs模式被視為一種可以幫助企業(yè)盤活不動(dòng)產(chǎn)、融資，同時(shí)也有助于促進(jìn)資本市場發(fā)展的有效方式。

      REITs發(fā)行要求項(xiàng)目前期手續(xù)完備，且REITs作為權(quán)益性融資，投資人回報(bào)主要源于資產(chǎn)運(yùn)營現(xiàn)金流。目前我國正在積極推進(jìn)REITs的相關(guān)工作，出臺(tái)了一系列支持政策。其中發(fā)改投資〔2023〕236號(hào)文及《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）常態(tài)化發(fā)行相關(guān)工作的通知》合稱為“REITs新規(guī)”，“REITs新規(guī)”拓展了REITs的可發(fā)行資產(chǎn)范圍，商業(yè)地產(chǎn)首次被允許納入REITs試點(diǎn)。目前已經(jīng)發(fā)行的27只Reits主要集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和高速公路領(lǐng)域，還此外包括公租房、倉儲(chǔ)物流、電廠、市政設(shè)施、垃圾處理及發(fā)電等領(lǐng)域。

      《大綱》明確要求，對于政府資本金注入項(xiàng)目，編制財(cái)務(wù)計(jì)劃現(xiàn)金流量表，計(jì)算各年凈現(xiàn)金流量和累計(jì)盈余資金，判斷擬建項(xiàng)目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量維持正常運(yùn)營。對于在項(xiàng)目經(jīng)營期出現(xiàn)凈現(xiàn)金流量不足的項(xiàng)目，研究提出現(xiàn)金流接續(xù)方案，分析政府財(cái)政補(bǔ)貼所需資金，評(píng)價(jià)項(xiàng)目財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

      財(cái)務(wù)可持續(xù)性分析應(yīng)根據(jù)現(xiàn)金流入與流出的差額大小，區(qū)分不同情形：

      （1）對于政府投資的非經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施，需要開展資金平衡方案研究；

      （2）對于準(zhǔn)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)通過經(jīng)營活動(dòng)凈現(xiàn)金流差額估算運(yùn)營期各年需要政府給予補(bǔ)貼的數(shù)額，分析財(cái)務(wù)生存能力，以及政府長期提供財(cái)政補(bǔ)貼的可行性；

      （3）對于營業(yè)收入補(bǔ)償運(yùn)營維護(hù)成本且有一定盈利能力的項(xiàng)目，采用市場化運(yùn)作，其財(cái)務(wù)收益應(yīng)能回收投資和補(bǔ)償運(yùn)營維護(hù)成本，并且有一定盈利能力。

      與《指南》相比，《大綱》新增了“為凈現(xiàn)金流量不足的項(xiàng)目提出現(xiàn)金流接續(xù)方案、分析政府財(cái)政補(bǔ)貼所需資金并評(píng)價(jià)項(xiàng)目財(cái)務(wù)可持續(xù)性”等內(nèi)容，可見《大綱》對于財(cái)務(wù)可持續(xù)性的關(guān)注，更加看重項(xiàng)目建成后是否能長期運(yùn)營。因此，評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)根據(jù)財(cái)務(wù)計(jì)劃現(xiàn)金流量表，綜合考察項(xiàng)目計(jì)算期內(nèi)各年度的投資活動(dòng)、融資活動(dòng)和經(jīng)營活動(dòng)所產(chǎn)生的各項(xiàng)現(xiàn)金流入和流出，在必要時(shí)提出現(xiàn)金流接續(xù)方案保證項(xiàng)目正常運(yùn)營。

      綜上，在編制“項(xiàng)目投融資與財(cái)務(wù)方案”章節(jié)時(shí)，除了要關(guān)注項(xiàng)目投資估算的準(zhǔn)確性、財(cái)務(wù)盈利能力、債務(wù)清償能力和財(cái)務(wù)可持續(xù)性之外，還要突出對項(xiàng)目融資方案的研究，分析權(quán)益性融資和債務(wù)性融資的來源及結(jié)構(gòu)、融資方式和融資成本等情況，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的可融資性，同時(shí)關(guān)注項(xiàng)目獲得綠色金融、綠色債券等金融支持的可能性。