績效考核是對PPP項目目標的實現(xiàn)性進行的有效衡量，并根據(jù)衡量結(jié)果來調(diào)解政府的對價支出。它的整個體系包含PPP項目產(chǎn)出說明、績效考核、偏差糾正、政府付費的定期考核及PDCA的中期考核等，其中產(chǎn)出說明約定PPP項目產(chǎn)出內(nèi)容及質(zhì)量等級要求，績效考核對產(chǎn)出說明進行量化。
一、 績效考核政策演變
2014年9月23日，財政部發(fā)布了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），明確提出了“財政補貼要以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定”，要求“穩(wěn)步開展項目績效評價”。
此后，國務院提出在財政資金統(tǒng)籌使用中要反映績效評價結(jié)果，財政部、發(fā)改委等多部門相繼發(fā)文強調(diào)完善PPP項目績效考核制度，從簡單的規(guī)范要求到詳細的績效考核組成，PPP項目績效考核政策依據(jù)不斷演變，規(guī)則不斷細化；同時涉及項目領域也逐步擴大，如市政工程、交通運輸、醫(yī)療、養(yǎng)老、海綿城市、水利建設、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等。
二、 績效考核政策梳理
主要政策依據(jù)梳理如下：
績效考核的相關政策文件 | |||
發(fā)布時間 | 發(fā)布機構(gòu) | 文件名稱 | 具體內(nèi)容（部分） |
2014年11月 | 財政部 | 《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金〔2014〕112號） | 強調(diào)要“對PPP示范項目實施全生命周期監(jiān)管，定期組織績效評價，評價結(jié)果應作為定價調(diào)價的重要依據(jù)，保證公共利益最大化” |
2015年6月 | 國務院 | 《關于印發(fā)〈推進財政資金統(tǒng)籌使用方案〉的通知》 （國發(fā)〔2015〕35號） | 提出“做細做實項目庫，全面反映項目的執(zhí)行單位、歷年預算安排、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、績效評價結(jié)果等情況” |
2015年12月 | 財政部 | 《關于印發(fā)〈PPP物有所值評價指引（試行）〉的通知》（財金〔2015〕167號） | 提出“在PPP項目合作期內(nèi)和期滿后，項目本級財政部門（或PPP中心）應會同行業(yè)主管部門，將物有所值評價報告作為項目績效評價的重要組成部分，對照進行統(tǒng)計和分析”，不僅對績效考核提出了要求，還對績效考核的組成予以提示 |
2016年5月 | 財政部和國家發(fā)展改革委 | 《關于進步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》（財金〔2016〕32號） | 明確“要依法及時、充分披露項目實施方案、招標投標、采購文件、項目合同、工程進展、運營績效等相關信息”，要求績效的考核結(jié)果必須“依法及時、充分披露” |
2016年9月 | 國家發(fā)展改革委和住房城鄉(xiāng)建設部 | 《關于開展重大市政工程領域政府和社會資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2068號） | 重點從“政府通過合同管理、績效考核按效付費，實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈和項目全生命周期的PPP合作”“完善行業(yè)監(jiān)管機制，重點對企業(yè)的績效、運營成本、服務效率、產(chǎn)品質(zhì)量進行監(jiān)審”等方面做出了明確指示，作為市政行業(yè)示范項目的創(chuàng)新工作要求 |
2016年10月 | 國家發(fā)展改革委 | 《關于印發(fā)傳統(tǒng)基礎設施領域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則〉的通知》(發(fā)改投資〔2016〕21號) | 明確指示“PPP項目合同中應包含PPP項目運營服務績效標準。項目實施機構(gòu)應會同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項目合同約定，定期對項目運營服務進行績效評價，績效評價結(jié)果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)” |
2017年1月 | 財政部 | 《關于印發(fā)〈政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法〉的通知》（財金〔2017〕1號） | 通知對PPP項目的采購階段、執(zhí)行階段和移交階段的公開信息做了明確要求，其中均包括績效考核條款。通知第七條明確，采購階段應當公開的PPP項目信息包括：同級人民政府同意簽署PPP項目合同的批復文件，以及已簽署的PPP項目合同，并列示主要產(chǎn)出說明及績效指標、回報機制、調(diào)價機制等核心條款 |
2017年11月 | 財政部 | 《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號） | 提出“未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30％，固化政府支出責任的” |
2018年4月 | 財政部 | 《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54號） | 明確要求“落實中長期財政規(guī)劃和年度預算安排，加強項目績效考核落實按效付費機制，強化激勵約效果，確保公共服務安全、穩(wěn)定、高效供給” |
2020年2月 | 財政部 | 關于印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》的通知 （財預〔2020〕10號） | 項目支出績效評價（以下簡稱績效評價）是指財政部門、預算部門和單位，依據(jù)設定的績效目標，對項目支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判 |
2020年3月 | 財政部 | 關于印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知（財金〔2020〕13號） | 項目實施機構(gòu)應在項目所屬行業(yè)主管部門的指導下開展PPP 項目績效管理工作，必要時可委托第三方機構(gòu)協(xié)助 |
三、 總結(jié)
通過對PPP項目績效評價政策依據(jù)的梳理，可以看出各部委對績效考核均提出了明確的要求，且趨于明確和量化，主要體現(xiàn)在以下幾點：
（1）事前完善產(chǎn)出說明內(nèi)容，建立績效評價體系，做好事中考核的前提準備，并依法公示，同時對新項目要求建設成本與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不低于30％；
（2）加強全生命周期績效管理，定期對項目的績效目標實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務質(zhì)量、公眾滿意度等進行績效評價；項目結(jié)束后，適時對項目效率、效果、影響和可持續(xù)性等進行后評價；
（3）將績效考核與政府補貼和付費掛鉤，根據(jù)事先約定的項目具體產(chǎn)出標準和績效考核指標以及考核的結(jié)果作出調(diào)整；
（4）績效考核可以委托第三方機構(gòu)協(xié)助；
（5）績效評價結(jié)果必須依法依規(guī)進行公開。
